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人民法院审理城市房屋拆迁案件的法律适用
《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)于2001年6月6日国务院第40次会议通过并于2001年11月1日起施行，这是一部调整城市房屋拆迁复杂利害关系的行政法规，其颁布施行，标志着我国城市拆迁管理工作又迈向了一个崭新的阶段。
城市房屋拆迁是事关社会稳定、城市发展和人民群众重大切身利益的活动，行政机关加强对城市房屋拆迁活动的管理是其履行法定职责。而在城市房屋拆迁活动中，人民法院也依法承担着重要的审判职责。
笔者试就该《条例》的规定结合其他有关法律规范，谈谈人民法院在审理城市房屋拆迁案件中的几个重要问题。
一、关于向人民法院提起民事诉讼问题
《条例》第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被诉迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。起诉期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”
《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复［1996］12号)规定：拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方或者双方当事人反悔的，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。
从《条例》规定和《批复》规定可以看出，拆迁当事人依法可以向人民法院提起民事诉讼。
拆迁补偿安置协议是约定拆迁当事人之间民事权利与义务关系的合同，适用《民法通则》和《合同法》等法律。依法成立的拆迁补偿安置协议，对当事人具有约束力。当事人一方不履行协议或者履行协议不符合约定的，按照《民法通则》和《合同法》的规定，一方当事人可以向法院提起民事诉讼，要求对方当事人承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
当事人向人民法院提起民事诉讼有以下二种情形：其一是拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，搬迁期限届满后拆迁人可以依法向人民法院起诉。其二是拆迁人与被拆迁人达成协议后，且拆迁当事人之间没有达成仲裁协议的，一方或者双方当事人反悔的，另一方当事人可以向法院提起民事诉讼。
当然，拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，或者拆迁当事人之间在拆迁补偿安置协议中达成了仲裁协议的，一方当事人反悔，另一方当事人可以依法向仲裁委员会申请仲裁。仲裁裁决书一经作出即发生法律效力，一方当事人不履行裁决内容的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向法院申请执行。
二、关于向人民法院提起行政诉讼问题
《条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”
《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服的，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。
当事人可以向人民法院提起行政诉讼的情形：一旦拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，都应当经当事人申请，先由同级拆迁管理部门裁决。只有经行政裁决后，当事人仍不满意的，方可提起行政诉讼。行政裁决是行政诉讼的前置程序。
实施裁决的房屋拆迁管理部门是县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决的内容是条例第13条规定的拆迁补偿安置协议的内容，包括补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。
裁决应当自收到申请之日起30日内作出。房屋主管部门在裁决时，要建立听证制度，充分听取当事人意见，查清事实；要建立回避制度，与裁决事项有利害关系的拆迁管理部门工作人员不应当参与裁决；要做好解释、宣传工作，给拆迁当事人解释房屋拆迁的有关政策，拆迁当事人依法享有的权利和义务等。在做出裁决后，要向拆迁当事人说明裁决的理由，发给裁决书。裁决书的内容一般应当包括下列几方面：(1)提请裁决各方当事人的姓名(或单位全称)、住(地)址；(2)提请裁决的事实；(3)裁决的内容(结果)；(4)行使裁决权和作出裁决结果的法律、法规依据；(5)纠纷当事人各方对裁决不服时的权利(提起行政复议、行政诉讼的权利等)；(6)裁决单位的全称、地址和作出裁决的时间，并加盖裁决单位的印章或者由作出裁决的单位的主要行政负责人签名。
任何一方当事人或者与行政裁决有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对裁决不服的，都可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。人民法院根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，对行政裁决的事实认定、法定程序、法律适用、有无超越职权和滥用职权等进行全面审查。
此外，笔者认为，拆迁人与被拆迁人达成协议后，被拆迁人反悔的，拆迁人可以向拆迁管理部门申请行政裁决，任何一方当事人或者与行政裁决有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对裁决不服的，也可以向人民法院提起行政诉讼。
三、关于向人民法院申请先予执行问题
《条例》第十五条规定：民事诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行；第十六条规定：拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，行政诉讼期间不停止拆迁的执行。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定，对因情况紧急需要先予执行的案件，根据当事人的申请，可以裁定先予执行；人民法院裁定先予执行的，应当符合两个条件，一是当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的，二是被申请人有履行能力。当事人对先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次，复议期间不停止裁定的执行。
已经订立拆迁补偿安置协议的，又在搬迁期限内拒绝搬迁的情况，符合《民事诉讼法》关于先予执行的两个条件，一是拆迁当事人之间已经订立拆迁补偿安置协议，权利义务关系明确，被拆迁人或者房屋承租人拒绝在拆迁补偿安置协议规定的搬迁期限内搬迁，不仅严重影响建设项目的顺利进行，对拆迁人的生产经营造成严重影响，而且可能影响到其他广大被拆迁人的合法权益。二是被申请人有履行协议，按期搬迁的能力，因为根据拆迁补偿安置协议，拆迁人需要对被拆迁人给予货币补偿或者提供安置用房、周转用房。既然当事人之间曾经达成过协议，说明拆迁人提供的补偿安置是可以解决被拆迁人新的住房问题的，因此被申请人有能力搬走。故规定民事诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。
当事人之间未达成拆迁补偿安置协议，拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行，即尽管拆迁当事人因对拆迁行政裁决有异议而正在行政诉过程中，但并不影响对仍没达成协议的该房屋按照裁决规定的搬迁期限进行搬迁的执行。具体执行的方式在本条例第17条作了规定，包括行政强制执行和司法强制执行两种。行政诉讼期间不停止拆迁的执行两个先决条件：一是只能对补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项有争议，可以先行执行，但对涉及有事后不能补救的争议(如涉及保护性文物能不能拆的争议)的，不能先予执行；二是必须对被拆迁人依照本条例作了货币补偿或者提供了拆迁安置用房、周转用房，这是为使被拆迁人不至于无处安身，保证被拆迁人的居住权。
此外，《民事诉讼法》规定：人民法院可以责令先予执行申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。申请人败诉的，应当赔偿申请人因先予执行遭受的财产损失。
四、关于向人民法院申请强制执行问题
《条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施拆迁前，拆迁人应当就拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”
该条规定了对在行政裁决规定的搬迁期限内未搬迁的被拆迁人或者房屋承租人，可以实施强制拆迁，而不论其是否正在进行补偿安置方面的诉讼。
强制拆迁有两种情况：一是由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，这些有关部门是：房屋拆迁管理部门、规划、公安等部门；二是由房屋管理部门依法申请人民法院强制拆迁。前者称为行政强制执行，优点是及时、便利；后者称为司法强制执行，优点是权威性高，后遗症少。
关于行政强制执行：行政机关依法作出的具体行政行为对相对人具有法律效力，行政相对人无正当理拒不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，也可以依法强制执行。本条例规定的房屋拆迁管理部门作出的裁决，就属于依法作出的具体行政行为。本条例赋予了市、县人民政府行政强制执行裁决的权力。只要一过裁决规定的搬迁期限，被拆迁人或者房屋承租人仍未搬迁的，不论其是否正在准备或者正在进行补偿安置方面的诉讼，房屋所在地的市、县人民政府都可以责成有关部门强制执行。
关于司法强制执行：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释［2000］8号)第八十七条规定，法律、法规规定可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以受理；第八十八条规定，行政机关申请人民法院执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除正当理由外，人民法院不予受理；第九十四条规定，在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予受理，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供可应的财产担保。
根据上述解释和《条例》的规定，如果房屋拆迁管理部门选择司法强制执行的方式，就要在规定的期限内向人民法院提出申请，即3个月的法定起诉期限届满之日起180日内提出，如果当事人在3个月内提起行政诉讼，则拆迁人可以自提起诉讼之日起提出申请先予执行。由于裁决不执行，可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，诉讼期间人民法院先予强制执行，符合最高人民法院有关司法解释的规定。因此，不论被拆迁人或者承租人是否对裁决提起诉讼，都可以申请人民法院裁决强制执行。
不管是行政强制拆迁，还是司法强制拆迁，拆迁人都必须依本条例规定对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房；都应当有一套完善的执行程序。一般情况下，裁决机关或人民法院对被拆迁人实施强制拆迁时，应当由裁决机关主要负责人或法院院长签发公告，指定强制搬迁期限，通知被执行人自动履行搬迁义务。逾期仍不自动履行的，由执行人员强制搬迁，派人把屋内的财物运至指定处所。强制搬迁时，被执行人应到场，拒不到场，不影响执行。运至指定处所的财物，交给被执行人接收。如果被执行人拒不接收造成损失，由被执行人承担。经过强制执行滕出的房屋，由裁决机关接收。
此外，实施强制拆迁前，拆迁人应当向公证机关办理拆除房屋有关事项的证据保全，证据保全的目的是使能证明被拆房屋基本情况的原始证据事实不致因时过境迁或者其他原因而消灭或受到破坏，一旦事后发生纠纷也有法定证据可查。办理证据保全公证应根据《司法部房屋拆迁证据保全公证细则》的规定。
综上，笔者认为，虽然拆迁活动是当事人之间的一种民事关系，担拆迁活动事关重大，已经超出了一般民事活动的范畴，而涉及到社会稳定、城市发展和人民群众的重大切身利益，因此，国家对拆迁活动予以有效管理是非常必要的。在拆迁过程中保护当事人的合法权益，是促进拆迁活动有序进行的需要，是激发拆迁人、被拆迁人与被拆迁房屋承租人参与城市建设的有利手段。如果被拆迁人的合法权益得不到保护，会打击拆迁人的积极性，影响城市建设的顺利进行。如果被拆迁人的合法权益得不到保护，被拆迁人可能对拆迁产生抵触情绪，不但会导致拆迁活动和建设项目无法按计划完成，还会造成较为严重的社会问题。
所以行政机关应当依据《条例》规定履行法定职责，加强对城市房屋拆迁活动的管理，同时，在城市房屋拆迁活动中，人民法院也应当依法履行好审理城市房屋拆迁案件的审判职责
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